基层检察机关开展司法救助现状及对策

江西省分宜县人民检察院  赵媚珑

2014年中共中央政法委、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合出台《关于建立完善司法救助制度的意见》，为政法各部门贯彻落实党的十八届三中全会精神，进一步加强和改进司法救助工作指明了方向。2016年最高人民检察院出台《人民检察院司法救助工作细则》，为各级检察机关开展司法救助工作提供了可执行、可操作的顶层规范。检察机关在司法过程中从检察职能出发，重点针对刑事案件被害人开展司法救助工作，帮助相关人员得到必要的救济摆脱生活困境，在保障实现社会公平正义的同时，也促进社会和谐稳定。但在基层检察机关办理司法救助案件过程中，仍存在一定的问题影响检察机关司法救助及时、有效发挥应有的救助作用。

一、基层检察院司法救助现状

近年来，基层检察机关司法救助力度增大，但实施力度和范围还有待拓展。以分宜县检察院司法救助为例，探知基层检察机关的现状。

1.司法救助案件少，救助范围较窄。

2016年至2019年，分宜县人民检察院共办理司法救助7件，平均每年办理1.75件司法救助案件，数量较少。从2016年至2019年以来办理公诉案件数量来看，救助比例在0.006左右，救助率很低。从涉及的案件类型来看，集中在交通肇事、故意伤害等人身权益受到损害的案件，仅有1件为民事案件。无未成年人司法救助的案件。

(二)均为检察机关依职权主动提起，救助阶段有审查起诉至判决期和判决后

在9件司法救助案件中，有8件是在刑事案件办理过程中或判决后发现当事人可能符合司法救助条件，1件是控申部门受理检察长包案中发现，该院经过核实后主动告知当事人有申请司法救助的权利，当事人才向检察机关申请救助。从救助阶段来看，受理审查起诉后至判决前有3件，判决后有4件，判决后救助的比例近三分之一。

(三)救助金额总体呈下降趋势

四年间，分宜县检察院总共发放司法救助金36万元。2016年发放15万余，2017年发放10万余，2018年发放6万余，2019年发放5万余，逐年递减。个案的救助金额由2万元至6万元不等，平均5.14万余元。从救助效率来看，从受理司法救助申请之日起到司法救助金正式发放，从2015年平均149.5天到2018年仅需36.9天，大幅下滑75.31%。 原因是2016年该区司法救助金直接划拨至各救助单位单独账户，减少审核程序，提高了救助效率。

二、基层检察机关开展司法救助存在的问题

近年检察机关积极开展司法救助工作，确已取得明显成效，但现行机制在基层实践过程中仍存在一些制约和不足。

1、法律层面上缺少完整、统一的规定，司法救助不够规范 

目前，我国现行法律法规中关于司法救助主要体现在中华人民共和国刑事诉讼法和民事诉讼法，形式上分别以通过指定辩护人提供辩护和“缓减免”缴纳诉讼费用来体现。包括人民法院在内，政法各部门出台关于开展司法救助实施意见，总体遵循为2014年中央政法委等六部出台的关于建立完善司法救助制度的意见。在落实司法救助实践过程中，办理权限、审批权限、资金来源等方面的不统一，导致司法救助存在不够规范的问题。以基层检察机关为例，基层检察机关遵照人民检察院司法救助工作细则，对“生活困难”的准确定义未能进一步明确，对第四章提出的“救助申请人及其家庭成员生活困难情况的证明”的证明客体也未明确，基层检察机关在履行审批职责中存在缺乏必要的执行依据。在缺乏法律层面依据的前提下，这类问题暂无法得到及时有效解决，在一定程度上制约了司法救助的规范性。

2、主体责任不明，可能存在重复救助等

从近年来基层开展司法救助实践来看，检察机关、公安机关开展司法救助对象绝大多数为刑事案件被害人，人民法院除了对刑事案件被害人以外还开展对民事和行政案件当事人诉讼费用“减免缓”的形式落实司法救助。在司法过程中，相关部门开展司法救助的对象范围在一定范围内重叠。如若基层各部门之间未明确主导（牵头）部门同时又没有建立信息互通机制，则存在着重复救助的可能性。另一方面，随着国家社会救助制度的不断健全完善，民政等部门予以医疗保险、临时救助等救助的途径和范围，在一定程度覆盖了司法救助的对象范围，如救助申请人已经获得赔偿、救助等，基层检察机关还存在难以把握开展司法救助必要性等工作难点。

3、基层检察机关司法救助资金保障未明确，影响司法救助质量和效率

根据《关于建立完善司法救助制度的意见》根据《人民检察院司法救助工作细则》，基层检察机关可以自行编制和上报本院司法救助资金年度预算。在这种情况下，可以认为审批权限在基层检察机关刑事申诉部门，计财部门配合协助申请，财政部门拨付资金就能够落实司法救助全部流程，可以保证司法救助周期在规定期限内完成。但在地方财政未审批通过检察机关报送的司法救助资金年度预算的情况下，则需要通过向同级或是上级党委政法委或检察机关申请资金落实司法救助，审批权限相应转移到党委政法委或上级检察机关。由于多级审批，难以避免救助周期延长、影响救助效果的情况。另一方面，审批主体不同，容易导致各地审批标准、救助幅度等方面的不统一，从而引发司法救助工作不规范的问题。

4、个案救助金额有限，司法救助形式单一，难以满足新形势下人民群众期待。

首先根据《关于建立完善司法救助制度的意见》，司法救助遵循“一次性救助”原则。司法救助金额案一般为10万元以下，最少的仅2万元，金额较小，仅能发挥一时的救急作用，难以改变后续长期的生活困难。如交通肇事中受重伤的被害人，后续需要长期、反复治疗，需要巨大花费， 几万元的救助金实属杯水车薪。其次根据《人民检察院司法救助工作细则明确司法救助》以支付救助金为主要方式，并与思想疏导、宣传教育相结合，与法律援助、诉讼救济相配套，与其他社会救助相衔接。受限于地区发展状况，在司法实践过程中，相当一部分的基层检察机关落实司法救助以资金救助为主甚至于全部为资金救助，没有相应社会条件予以落实或是协调其他方面的救助。比如农村或发展落后地区的未成年人尤其是留守儿童等受到不法侵害的案件，在满足开展司法救助各项要求的前提下，基层检察机关即便想要从社会影响、心理辅导等方面提供救助却又缺乏相应渠道和条件，仅仅只能给予被害人及其家庭资金救助，难以切实解决和消除被害人思想和心理等方面的问题和困难。

5、群众知晓度不高，案源少，救助存在一定随机性

一方面，由于宣传力度不够，群众对于司法救助知晓度不高。很少群众知道检察机关可以办理司法救助。实践中，部分群众片面认为接受司法救助会减轻犯罪分子的罪责，并不愿意接受。有的甚至认为如果不接受国家司法救助，就可以要求检察机关严惩犯罪嫌疑人。另一方面，当前承办人员的主要精力在保证刑事案件的办理质量上，在办理过程中少有时间主动了解当事人家庭生活状况以及被害人是否获得赔偿、家庭是否困难等情况，再加上部门之间配合衔接不畅，可能会遗漏一些符合救助条件的当事人， 导致一些符合救助的当事人未能提出申请，导致救助呈现单一性，难以实现精准性。

三、检察机关司法救助机制完善建议
1、积极推进司法救助法律制定

检察机关作为司法工作的重要参与者，建议由上级检察机关组织各级检察机关和全体检察人员，积极为我国制定出台司法救助法积极建言献策。如我国能在国家立法层面结合司法实践需求，确定司法救助准确的概念、对象、主体、条件和程序，顺利出台国家司法救助法，则检察机关应主动结合检察职能出台相应实施意见，对各级检察机关尤其是基层检察机关落实司法救助工作予以指导和规范，保障检察机关开展司法救助工作统一、规范、高效。

2、加强检察机关与其他相关机关司法救助信息互通、提高救助标准等

从省级层面，组织政法各部门会同具备社会救助职能的相关部门建立司法救助信息互通机制及相应查询或公开系统，以便各级各部门在开展司法救助及社会救助时，能够避免重复救助、反复救助、不必要救助等情况。加强与政法委的沟通协调，争取支持检察机关多救助一些符合条件的刑事被害人等。同时，根据《人民检察院司法救助工作细则》有关救助方式和标准的规定，建议由省级人民检察院每年向本省各级人民检察院通报救助限额，并同时结合本省社会发展和工作实际明确当年度生活困难认定、生活困难证明标准等。

3、规范司法救助资金保障机制

从省级检察机关层面对本省各级检察机关司法救助资金保障予以明确，在司法体制改革背景下，省级以下检察机关人财物由省统管，如确需由省级院统一申请司法救助预算，建议结合工作实际考虑在保障司法救助资金规范使用的前提下，适当放权或资金下拨，至少保证司法救助工作“及时救助”的时效性。

4、探索建立“社会救助+司法救助”机制，确保全面救助

一是加强部门沟通协调。各级检察机关结合地方工作实际，加强与民政、扶贫办、居民委员会、教育等部门的沟通协调，探索“社会救助+司法救助”工作模式，切实保障刑事案件被害人得到全面、必要、有效的救助。二是结合落实高检院“一号检察建议”，进一步加强未成年人检察工作，组织各级检察机关以未检检察官为主参加心理辅导培训，培养一批未成年人心理辅导专家，或以地区为单位向社会购买专业未成年人心理辅导服务（类似认罪认罚值班律师制度），在必要时为未成年的刑事案件被害人提供心理辅导等。

5、加大救助宣传告知力度，丰富宣传形式

为了防止司法救助实施过程中当事人和群众的错误理解，可定期组织开展集中、连片的宣传活动，制作符合地区社会实际的宣传手册，打消符合条件刑事案件被害人疑虑。重点对司法救助的性质、对象、程序以及意义等广泛宣传解释，以更好地惠及弱势群体，发挥司法救助的功能。条件成熟时，开通网上实名救助系统，方便群众，及时与群众互动交流，解疑释惑。同时，检察机关办案中，将申请司法救助的权利纳人诉讼权利义务告知书的内容，并写明相应申请标准条件及范围，让当事人知晓司法救助的条件、标准。要提高救助敏感度，关注当事人实际获得赔偿的情况以及当事人家庭生活情况，切实实现救助的及时性和精准性。

6、加强内部配合衔接，做好后续跟踪监督

控申部门作为司法救助具体承办部门，要加强与其他业务部门的协调与配合，完善信息共享机制。针对承办人员无暇了解案件当事人是否有条件申请司法救助的情况，可安排专人负责与其他部门衔接，掌握被害人生活和赔偿情况，对符合司法救助的及时跟进。严格把握救助标准，区分轻重缓急，准确按照实际情况确定救助金额。坚持合法合理救助，不能为了息访息诉而随意扩大救助范围、提高救助标准。对恶意缠访、闹访以谋求不正当利益的，决不能纵容，要维护司法救助的公信力。要跟进回访，通过电 沟通、登门回访、不定期上门了解情况等方式，掌握救助金使用情况，对使用不当的，提醒和纠正。对被害人已得到有效赔偿的，可视情启动追偿程序，以保证有限的救助金得到最大化利用。